第9章 实现中国梦与土地体制改革
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。有研究表明，政府的出让金、税收和各种收费，占城镇住宅房价的1/2。全国工商联在2009年的全国政协会上，递交了一份《我国房价为何居高不下》的材料，其房地产商会2008年就全国9城市“房地产企业的开发费用”的调查显示，在总费用支出中，流向政府的部分（即土地成本+总税收）所占比例为49.42%。
目前的房地产财政，实际是用农民和低收入人的钱来推动经济发展和提供税费资金的。2009年，商品房销售总额为43994.5亿元，按照49.42%为政府的比率，政府在住宅方面的出让金和各项税费所得为21742.08亿元。从这部分政府收入的来源看，一是来自于农民土地的低价征用和高价出售，实际上是靠分配农民的利益而得，二是很大一部分来自于收入并不高，靠省吃俭用积蓄，并且从银行贷款的购买第一套房屋的，可能是较低收入和初参加工作的居民。从这里可以看出，从房地产财政渠道流入的政府收入，是农民土地资产价值的相当部分和需要买房子的低收入人支付的；而不是来自于富裕人买了住宅去交易收取的增值税，以及相对比农民和刚买住宅的人富裕的已经有房产的居民所交的。可以这样说，由于中国集体和国有土地征用和出让的体制，由于中国征收税费的对象不同，中国城市化的投资和建设，以及政府的相当一部分公共财政，不是由富人交钱推动和满足的，而是由低收入的农民和低收入无房需要住宅的人推动和满足的。这是一种极不合理的，有悖于社会主义公平价值的房地产财政体制！
允许不同所有制土地、法人自然人使用的土地，平等地进入市场，改变目前政府一家卖地的高度寡头垄断市场，形成土地供应的多个主体。市场经济的一个重要规则是同物同价，集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。一是非公益性用地，不再经政府征用，集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，以及交易增值，由政府通过税收的办法加以调节。二是政府公益性用地，对集体土地，也要按照市价进行收购，价格太高的，可以用税收的办法加以收回。也应当允许城镇土地使用权所有者（法人）到市场挂牌交易。显然，目前与地方政府有关的这种政府一家垄断土地拍卖出让方式，应当彻底改革了，并且最好利用土地法的重新修改，将其彻底纠正。如前所述，自然人和法人可提交的土地去交易所经常性挂牌，让土地市场上形成了多个竞争性的供给者，改变目前土地供应的政府垄断出让格局，有利于将土地价格稳定下来。
（二）延长土地使用年期，形成稳定的土地物权
从中国目前土地的产权看，虽然有国有和集体所有形式，但是仍然存在着产权不明晰的问题。从集体土地的改革来看，提出了私有化、国有化和保持集体所有三种思路。我曾经也提出过农村集体土地国有化，并给农民999年使用权的设想。现在从改革的操作性和立法角度看，我认为，考虑各方面的因素，土地私有化和将集体土地国有化的操作可行性都不大，还是应当顺着调整所有权和使用权关系的思路去改革和立法更为务实。
我认为，从农村集体土地来看，主要应在改革和立法方面落实党的十七届三中全会使用权在时间上长久不变的精神。也就是说，农村和城郊集体土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用权永久归农户所有。并且，这种使用权，除了国家在公共利益时征用外，在符合规划土地用途的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售。
我认为，许多住宅用地，因种种原因，其出让到期后让住户再交一次出让金，实际上根本操作不了。不如改为永远，或者长期使用，可以继承，但可以通过交房产税来解决土地使用者对国家的义务。应当改革目前土地50～70年出让期、一次收取50～70年出让金的体制。
应延长使用年期，比如城镇住宅用地可以延长到500年，企业用地可以延长到300年；改革一次性交出让金为交纳房产税（住宅、写字楼、商业大厦、宾馆等）、土地使用税（工厂占地等）和两项合征（别墅等）；自然人和法人退出土地使用时，自己剩余的土地使用年期不再交给政府有关部门，而是直接在土地市场上交易；废除目前的土地出让金体制，政府除了自己拥有的土地初次出让时按照市价收取年期土地出让收入外，对自然人、法人手中的使用年期内的房产和土地若要交易，则收取交易增值税，对使用中的房产和土地收取房产税和土地使用税。改革一定要先交给政府、再由政府出让的体制。这样的好处是：（1）土地市场上形成了多个出让者，改变目前土地供应的政府垄断出让格局，有利于将土地价格稳定下来。（2）政府从土地上的收入不再是一次性将几十年的收入收上来在一年中花掉，形成吃子孙饭的不可持续的财政；而是形成每年都有的、可持续的有关土地和房产的财政收入。（3）将一些沙漠、荒山、滩涂等延长使用年期，有利于促进社会投资者投资开发的积极性，改善我国的生态环境，提高土地的利用率。从经济学的制度设计上看，延长国有土地的使用年期，并允许手中的土地使用年期可以交易、抵押、入股、出租、出售等，可以建设一个土地产权较为明晰的所有制度和竞争较为充分的土地供给市场结构。这可能涉及有关部门的利益，但改革和立法应当以大局为重。
延长土地使用年期，实际上形成了近似产权，明晰产权的重要方式是，从契约制度上讲，对农民的承包地、宅基地，包括农村公用的村庄土地，以及城市和城镇中自然人和法人使用的住宅、土地，都要有政府部门登记和发放统一的长期使用权证书。一是统一层次，如由县市级人民政府（考虑行政体制改革为三级政府的趋势）发放；二是证出一门，将林地、住宅、承包耕地等方面的长期使用权证，统一由国土资源部门登记认定和颁发。改变现在的林地、土地、住房产权登记方面由林业、农业、建设和国土等多部门和县、地、副省级政府多层次登记的混乱局面。特别需要指出的是，产权登记的一层次和一部门，是形成房地产集中统一市场的基础。
（三）开征房地产交易增值税、房产税、土地使用税
在上述基础上，改革税收和地方房地财政体制，以税代替出让金和其他收费，扭转地方政府有关房地方面的收入渠道。清理目前在房地产上的各种税费，废除收费，简化征收各种房地税费，改为三种税：房地产交易增值税（把土地出让金改为增值税，房产交易也征收增值税），房产税，因占地过多的土地使用税。即使开始税率低一些，应该先在住宅上开征，且开征房产税的税率由地方决定。对低端收入者的房产税，在合理的面积范围内，政府要进行补贴，先征后补，但不能免。对其他高收入、超面积居住的人群进行累进征税。当然，考虑到工薪阶层的负担，开征房产税要以适当增加其工资为前提，对企业、事业单位、社会团体、自收自支机构等的人员增加工资或补贴。现在不算小产权房，全国城镇房屋面积总共大约200亿平方米，如果按照2009年全国平均价格5000元每平方米计算，那就是100万亿元的资产，如按照1％征房产税，就是1万亿元，再加上土地和房产交易增值税，以及占地过多的土地使用税，总共就是1.5万亿元，这样就可把目前地方土地财政的渠道替换过来。在逐步理顺到三级政权和三级财政的基础上，有关土地的各种税收的大部分还是应当留给地方使用，中央财政考虑集中一小部分，用于中央财政向失地农民的转移社保支出，以及用于未来农民工进入城市及农村养老社保资金的缺口。
综上所述，我认为，应改革政府对土地的寡头垄断，形成土地供应的多个主体；延长土地使用年期，形成稳定的土地物权；改革税收和地方房地财政体制，扭转房地收入来源渠道。改革目前的由农民和低收入的人交费交税来推动经济发展和形成房地财政收入，转变为富裕居民的房地税费负担，从而形成政府的房地财政收入。
总之，土地体制的改革和立法，要本着执政为民、以人为本的精神，要符合经济社会发展的规律和趋势，要顺应社会主义市场经济体制的完善，要考虑土地资源配置的特殊性，要顾及土地制度的历史延续性和改革的可操作性，让各方利益相关者参加讨论和发表意见，让专家学者进行研究，要对各种方案和法律草案，进行实施成效和后果的预估，使土地体制的改革和立法，为科学发展和建设和谐社会而服务。
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。有研究表明，政府的出让金、税收和各种收费，占城镇住宅房价的1/2。全国工商联在2009年的全国政协会上，递交了一份《我国房价为何居高不下》的材料，其房地产商会2008年就全国9城市“房地产企业的开发费用”的调查显示，在总费用支出中，流向政府的部分（即土地成本+总税收）所占比例为49.42%。
目前的房地产财政，实际是用农民和低收入人的钱来推动经济发展和提供税费资金的。2009年，商品房销售总额为43994.5亿元，按照49.42%为政府的比率，政府在住宅方面的出让金和各项税费所得为21742.08亿元。从这部分政府收入的来源看，一是来自于农民土地的低价征用和高价出售，实际上是靠分配农民的利益而得，二是很大一部分来自于收入并不高，靠省吃俭用积蓄，并且从银行贷款的购买第一套房屋的，可能是较低收入和初参加工作的居民。从这里可以看出，从房地产财政渠道流入的政府收入，是农民土地资产价值的相当部分和需要买房子的低收入人支付的；而不是来自于富裕人买了住宅去交易收取的增值税，以及相对比农民和刚买住宅的人富裕的已经有房产的居民所交的。可以这样说，由于中国集体和国有土地征用和出让的体制，由于中国征收税费的对象不同，中国城市化的投资和建设，以及政府的相当一部分公共财政，不是由富人交钱推动和满足的，而是由低收入的农民和低收入无房需要住宅的人推动和满足的。这是一种极不合理的，有悖于社会主义公平价值的房地产财政体制！
允许不同所有制土地、法人自然人使用的土地，平等地进入市场，改变目前政府一家卖地的高度寡头垄断市场，形成土地供应的多个主体。市场经济的一个重要规则是同物同价，集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。一是非公益性用地，不再经政府征用，集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，以及交易增值，由政府通过税收的办法加以调节。二是政府公益性用地，对集体土地，也要按照市价进行收购，价格太高的，可以用税收的办法加以收回。也应当允许城镇土地使用权所有者（法人）到市场挂牌交易。显然，目前与地方政府有关的这种政府一家垄断土地拍卖出让方式，应当彻底改革了，并且最好利用土地法的重新修改，将其彻底纠正。如前所述，自然人和法人可提交的土地去交易所经常性挂牌，让土地市场上形成了多个竞争性的供给者，改变目前土地供应的政府垄断出让格局，有利于将土地价格稳定下来。
（二）延长土地使用年期，形成稳定的土地物权
从中国目前土地的产权看，虽然有国有和集体所有形式，但是仍然存在着产权不明晰的问题。从集体土地的改革来看，提出了私有化、国有化和保持集体所有三种思路。我曾经也提出过农村集体土地国有化，并给农民999年使用权的设想。现在从改革的操作性和立法角度看，我认为，考虑各方面的因素，土地私有化和将集体土地国有化的操作可行性都不大，还是应当顺着调整所有权和使用权关系的思路去改革和立法更为务实。
我认为，从农村集体土地来看，主要应在改革和立法方面落实党的十七届三中全会使用权在时间上长久不变的精神。也就是说，农村和城郊集体土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用权永久归农户所有。并且，这种使用权，除了国家在公共利益时征用外，在符合规划土地用途的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售。
我认为，许多住宅用地，因种种原因，其出让到期后让住户再交一次出让金，实际上根本操作不了。不如改为永远，或者长期使用，可以继承，但可以通过交房产税来解决土地使用者对国家的义务。应当改革目前土地50～70年出让期、一次收取50～70年出让金的体制。
应延长使用年期，比如城镇住宅用地可以延长到500年，企业用地可以延长到300年；改革一次性交出让金为交纳房产税（住宅、写字楼、商业大厦、宾馆等）、土地使用税（工厂占地等）和两项合征（别墅等）；自然人和法人退出土地使用时，自己剩余的土地使用年期不再交给政府有关部门，而是直接在土地市场上交易；废除目前的土地出让金体制，政府除了自己拥有的土地初次出让时按照市价收取年期土地出让收入外，对自然人、法人手中的使用年期内的房产和土地若要交易，则收取交易增值税，对使用中的房产和土地收取房产税和土地使用税。改革一定要先交给政府、再由政府出让的体制。这样的好处是：（1）土地市场上形成了多个出让者，改变目前土地供应的政府垄断出让格局，有利于将土地价格稳定下来。（2）政府从土地上的收入不再是一次性将几十年的收入收上来在一年中花掉，形成吃子孙饭的不可持续的财政；而是形成每年都有的、可持续的有关土地和房产的财政收入。（3）将一些沙漠、荒山、滩涂等延长使用年期，有利于促进社会投资者投资开发的积极性，改善我国的生态环境，提高土地的利用率。从经济学的制度设计上看，延长国有土地的使用年期，并允许手中的土地使用年期可以交易、抵押、入股、出租、出售等，可以建设一个土地产权较为明晰的所有制度和竞争较为充分的土地供给市场结构。这可能涉及有关部门的利益，但改革和立法应当以大局为重。
延长土地使用年期，实际上形成了近似产权，明晰产权的重要方式是，从契约制度上讲，对农民的承包地、宅基地，包括农村公用的村庄土地，以及城市和城镇中自然人和法人使用的住宅、土地，都要有政府部门登记和发放统一的长期使用权证书。一是统一层次，如由县市级人民政府（考虑行政体制改革为三级政府的趋势）发放；二是证出一门，将林地、住宅、承包耕地等方面的长期使用权证，统一由国土资源部门登记认定和颁发。改变现在的林地、土地、住房产权登记方面由林业、农业、建设和国土等多部门和县、地、副省级政府多层次登记的混乱局面。特别需要指出的是，产权登记的一层次和一部门，是形成房地产集中统一市场的基础。
（三）开征房地产交易增值税、房产税、土地使用税
在上述基础上，改革税收和地方房地财政体制，以税代替出让金和其他收费，扭转地方政府有关房地方面的收入渠道。清理目前在房地产上的各种税费，废除收费，简化征收各种房地税费，改为三种税：房地产交易增值税（把土地出让金改为增值税，房产交易也征收增值税），房产税，因占地过多的土地使用税。即使开始税率低一些，应该先在住宅上开征，且开征房产税的税率由地方决定。对低端收入者的房产税，在合理的面积范围内，政府要进行补贴，先征后补，但不能免。对其他高收入、超面积居住的人群进行累进征税。当然，考虑到工薪阶层的负担，开征房产税要以适当增加其工资为前提，对企业、事业单位、社会团体、自收自支机构等的人员增加工资或补贴。现在不算小产权房，全国城镇房屋面积总共大约200亿平方米，如果按照2009年全国平均价格5000元每平方米计算，那就是100万亿元的资产，如按照1％征房产税，就是1万亿元，再加上土地和房产交易增值税，以及占地过多的土地使用税，总共就是1.5万亿元，这样就可把目前地方土地财政的渠道替换过来。在逐步理顺到三级政权和三级财政的基础上，有关土地的各种税收的大部分还是应当留给地方使用，中央财政考虑集中一小部分，用于中央财政向失地农民的转移社保支出，以及用于未来农民工进入城市及农村养老社保资金的缺口。
综上所述，我认为，应改革政府对土地的寡头垄断，形成土地供应的多个主体；延长土地使用年期，形成稳定的土地物权；改革税收和地方房地财政体制，扭转房地收入来源渠道。改革目前的由农民和低收入的人交费交税来推动经济发展和形成房地财政收入，转变为富裕居民的房地税费负担，从而形成政府的房地财政收入。
总之，土地体制的改革和立法，要本着执政为民、以人为本的精神，要符合经济社会发展的规律和趋势，要顺应社会主义市场经济体制的完善，要考虑土地资源配置的特殊性，要顾及土地制度的历史延续性和改革的可操作性，让各方利益相关者参加讨论和发表意见，让专家学者进行研究，要对各种方案和法律草案，进行实施成效和后果的预估，使土地体制的改革和立法，为科学发展和建设和谐社会而服务。